近日，我國首個百萬方級鹽穴儲氫示范工程在河南省平頂山市正式投產運行。
作為我國首座鹽穴儲氫庫，該工程驗證了我國地質儲氫技術的可行性，構建了自主可控的地下氫能儲備體系，為突破氫能大規(guī)模儲備瓶頸提供了技術路線。
鹽穴，曾經被當作鹽礦開采后的廢棄資源，如今正成為多種儲能技術的重要載體之一。新型儲能產業(yè)迅猛發(fā)展，鹽穴資源價值日益凸顯，堪稱地下“儲能銀行”。
然而，隨著鹽穴儲能項目的推進、落地，一些新問題也逐步顯露。地下鹽穴如何合理開發(fā)？地下空間產權歸屬如何確認？怎樣協調鹽穴儲能產業(yè)與傳統(tǒng)鹽礦產業(yè)之間的矛盾？這是新興產業(yè)快速發(fā)展過程中亟待破解的難題。
鹽穴變身能源寶庫
泰山腳下，一座利用空氣發(fā)電的“超級充電寶”初具雛形。
這就是全球在建單機功率最大的壓縮空氣儲能電站——“能儲一號”山東泰安350兆瓦壓縮空氣儲能創(chuàng)新示范電站。
這座“超級充電寶”的亮點之一，是利用地下鹽穴來儲存壓縮空氣，進而實現發(fā)電。其年發(fā)電量高達4.6億度，相當于20多萬戶家庭一年的生活用電。
“用電低谷時，富余的電能會驅動‘打氣筒’，將空氣壓縮至‘氣球’里形成高壓狀態(tài)。”中國能建集團所屬中國能建數科集團泰安壓氣儲能電站項目經理劉少勇解釋說，“氣球”就是指這座電站的儲氣庫——地下廢棄鹽穴?？諝鈮嚎s過程中產生的熱量會以熱水、熔鹽等形態(tài)儲存在地面的儲熱罐中。
“用電高峰時，‘氣球’會釋放所儲存的高壓空氣，同時儲熱罐會釋放所儲存的熱量。這時，高壓空氣被加熱，產生極大的膨脹力來驅動空氣透平發(fā)電機組。這一過程，就像空氣吹動風電機組的‘大風車’一樣，產生電能并向電網供電。”劉少勇說，電站運行將有效實現電網的“削峰填谷”，顯著提升電網的調節(jié)能力以及對風電、光伏等新能源的消納能力。
《中國新型儲能發(fā)展報告2025》顯示，截至2024年底，在各類新型儲能技術路線中，壓縮空氣儲能是除鋰離子電池儲能外的主要技術路線之一。
中國科學院工程熱物理研究所高級工程師侯虎燦告訴記者，國內鹽穴壓縮空氣儲能已跨越技術理論研究階段，目前正處于產業(yè)化初期，并加速邁向商業(yè)化，發(fā)展勢頭十分迅猛。
“2022年，國內首個鹽穴壓縮空氣儲能示范項目——金壇鹽穴壓縮空氣儲能項目投運，示范效應顯著，自此行業(yè)開始進入高速發(fā)展期。”國家能源地下儲氣庫研發(fā)中心副主任、中國石油勘探開發(fā)研究院地下空間利用研究所所長完顏祺琪接受記者采訪時介紹，當前，國內鹽穴壓縮空氣儲能項目已建成并網6座、在建8座、在研6座，主流裝機規(guī)模300—350兆瓦，能源轉換效率60%—70%。
我國利用鹽穴開展儲能早有先例。2005年，隨著“西氣東輸”等國家戰(zhàn)略工程的推進，“鹽穴儲氣亞洲第一庫”——金壇儲氣庫建成，不斷積累鹽穴綜合利用經驗與技術。目前該儲氣庫由國家管網集團儲能技術公司運營管理。
值得關注的是，新型儲能產業(yè)的快速發(fā)展，正在賦予鹽穴更多新的角色。
2025年7月下旬，由中鹽集團與清華大學等單位合作的“大規(guī)模鹽穴儲氫”項目主體工程在江蘇常州正式開工建設。
“鹽穴是實施大規(guī)模物理儲能的理想場所。”國家管網集團儲能技術公司鹽穴（硐室）技術中心主任陳加松認為，利用鹽穴等深層地下空間進行能源儲備具有多種優(yōu)勢。
從安全角度看，陳加松分析，鹽穴深層地下空間處于恒溫、恒壓、密閉環(huán)境，鹽穴四周由巖鹽層保護，能夠承受較高的運行壓力。而且，巖鹽具有低滲透性和損傷自愈合特性，能有效抵御地震、爆炸等外部沖擊，從源頭上管控環(huán)境風險。
不僅如此，鹽穴還有經濟性好和節(jié)約用地等優(yōu)勢。陳加松談到，單體鹽穴容積可達數十萬立方米，利用鹽穴腔體作為儲存容器，能夠節(jié)省鋼材、水泥等建材。此外，儲庫的主體結構位于深部地下，地面僅需配套建設少量的井口和集輸設施，相比傳統(tǒng)模式，占地規(guī)模得到有效控制。
以金壇儲氣庫為例，目前其日調峰采氣能力達2700萬立方米，對應的地面注采井單井占地僅約兩畝，極大地節(jié)約了寶貴的土地資源。
開發(fā)鹽穴資源，對于解決可再生能源消納難題、構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)也具有重要作用。“理論上講，利用鹽穴建設壓縮空氣儲能電站，具有容量大、壽命長、響應快等優(yōu)勢。”陳加松說。
在陳加松看來，長期以來，單一的采鹵制鹽模式導致地下空間資源利用率低，且留下了大量廢棄老腔，存在安全隱患。通過“采鹵—造腔—儲能”一體化開發(fā)，可以將廢棄的“地下空洞”轉化為寶貴的“地下銀行”。
我國地下鹽礦資源豐富，儲量超萬億噸，主要分布在江蘇、湖北、河南等經濟腹地。據粗略統(tǒng)計，我國符合儲能使用條件的鹽穴超2000腔。如果盤活相關資源，能實現1000萬千瓦裝機容量的鹽穴儲能能力。這相當于一座特大型城市的用電負荷，將有力促進我國新型電力系統(tǒng)的構建。
產業(yè)開發(fā)遭遇瓶頸
江蘇省常州市金壇區(qū)擁有我國東部地區(qū)綜合指標最佳的大型鹽礦，該地區(qū)鹽穴空間開發(fā)利用也走在全國前列。
“新型地下空間開發(fā)利用經濟潛力巨大，從金壇區(qū)鹽穴儲氣項目運營情況看，建成的每腔鹽穴每年租金約200萬至400萬元，其價值已經遠遠超過采鹵制鹽的價值。”自然資源部咨詢研究中心公共政策研究所副研究員劉炎說。
然而，鹽穴空間在具備可觀經濟潛力的同時，也面臨著多重現實困境。
“我國地下空間儲能的發(fā)展起步相對較晚，相關管理制度尚不完善，尤其是相關產權制度明顯滯后于實踐需求，這制約了其開發(fā)利用進程。”劉炎指出。
其中一個不容忽視的問題是鹽穴所有權歸屬爭議：鹽礦采完以后，鹽穴空間的產權到底屬于鹽礦企業(yè)還是屬于國有？這個問題目前并無定論，仍處于“灰色地帶”。
“根據我國憲法和礦產資源法，鹽穴所依附的巖鹽資源歸國家所有，但鹽穴本身作為地下空間資源，其所有權是否直接等同于巖鹽資源存在爭議。”劉炎說。
長期以來，我國法律對于采礦權滅失后留下的地下空間歸屬界定不清。
南京審計大學工程審計學院教授陳永泰一直關注鹽穴儲能項目的發(fā)展。陳永泰告訴記者，目前部分鹽企會以一定期限對外租賃鹽穴。但租賃期間，一旦遭遇政策變化，涉及地下空間使用項目的前景和經濟性都將存疑。
“這是我們目前比較擔心的問題。”一位業(yè)內人士坦言，“在推進地下空間使用項目時，我們感覺心里沒底。”
當鹽穴地下空間的產權歸屬與礦業(yè)權交叉時，有時會牽扯多方“拉鋸”。例如，在油氣資源與鹽鹵資源富集的重疊區(qū)域，不同礦種的礦業(yè)權在垂直空間上發(fā)生重疊，可能導致開發(fā)權益難以協調。
這一矛盾在江漢平原地區(qū)尤為尖銳。該區(qū)域2000多平方公里的范圍，幾乎均被油氣探礦權或采礦權覆蓋。油田方擔心鹽穴造腔破壞油氣層結構，出于維護礦權單一性、生產安全性及未來開發(fā)權益的考量，很難同意鹽礦礦權與油氣礦權在垂直空間上的重疊。因而，這里出現了“油鹽打架”的局面，導致當地大量優(yōu)質鹽穴資源因無法協調礦權關系而處于“凍結”狀態(tài)。
另外一個發(fā)展瓶頸是，巖鹽礦產資源開發(fā)與地下鹽穴空間資源利用之間缺乏有效統(tǒng)籌。
基于目前的實際情況，我國用于建設鹽穴儲氣庫項目的鹽礦開采回采率約為5%——遠低于相關部門規(guī)定的巖鹽礦床不低于23%的開采回采率。也就是說，建設用于儲能的鹽穴，需要鹽企犧牲部分采鹽收益。
“鹽礦企業(yè)通過采鹽產生收益，但利用鹽穴進行儲氣，鹽穴周圍的巖鹽層需要達到足夠厚度，才能保證鹽穴的穩(wěn)定性和密封性。”侯虎燦說。
劉炎分析，建設鹽穴儲氣庫與采鹽本質上是兩種業(yè)態(tài)，二者在目標、工藝設計等方面存在顯著差異。儲氣庫以長期穩(wěn)定性和安全性為核心，需犧牲部分采出率以優(yōu)化腔體形態(tài)；而采鹽工藝追求最高效率溶解鹽巖并提取鹵水，以實現礦產資源的充分利用，因此對腔體形態(tài)控制要求較低。
據業(yè)內人士介紹，協調新型儲能產業(yè)與傳統(tǒng)鹽礦產業(yè)之間的關系至關重要。鹽企在鹽礦開采過程中，為實現利潤最大化，一般會應采盡采。但是如果把鹽穴采到“磨底”或者“串通”的程度，就很難用來儲能了。這會使鹽穴真的變成廢棄資源。
今年4月，江蘇省淮安市自然資源和規(guī)劃局公布《淮安市鹽穴地下空間開發(fā)利用管理辦法（征求意見稿）》。關于該征求意見稿起草情況的說明提到，現有土地管理法、礦產資源法、民法典等上位法，未專門界定鹽穴的所有權、使用權、收益權。法規(guī)的缺失導致政府與企業(yè)因權屬爭議、利益分配產生沖突，不利于鹽穴的安全開發(fā)利用，地下資源價值無法轉化為經濟動能。
地方試點尋求破局
圍繞地下鹽穴空間開發(fā)利用面臨的諸多問題，多地開展了相關探索。
為了加強鹽穴資源創(chuàng)新性配置管理，2025年1月，江蘇省常州市人民政府印發(fā)《常州市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法》，明確鹽穴地下國有建設用地使用權的有償使用，參照地表國有建設用地使用權有償使用的方式和程序辦理。這意味著，將深層鹽穴地下空間認定為國家所有。
今年1月，湖北省應城市自然資源和規(guī)劃局公布《應城市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法（草案）》（征求意見稿）。該辦法提出，應城市人民政府統(tǒng)一領導本行政區(qū)域內鹽穴開發(fā)利用管理工作。
《淮安市鹽穴地下空間開發(fā)利用管理辦法（征求意見稿）》則提出，開發(fā)利用鹽穴應當依法取得地下國有建設用地使用權。
劉炎介紹，目前，在我國相關學界和管理部門中，“從國家安全和公共利益出發(fā)，地表以下一定范圍之外的地下空間，其所有權應歸屬于國家”這一觀點得到廣泛認同。常州市便采取此制度理念，明確將深層鹽穴地下空間認定為國家所有。但在缺乏法律支撐的情況下，這種做法仍存在法律風險，可能引發(fā)糾紛。
實際上，在全國性法律規(guī)范尚未建立的情況下，各地的鹽穴開發(fā)利用，只能在矛盾和爭議中摸索前行。
為協調新型儲能產業(yè)與傳統(tǒng)礦產產業(yè)之間的關系，中國能建數科集團采取了不同嘗試。其中包括在鹽礦開采之前，主動與鹽企進行溝通，按照壓縮空氣儲能項目的要求提前定制鹽穴儲氣庫，引導鹽企以適合鹽穴儲氣庫建設的方式來采礦。
“關于鹽穴地下空間利用，目前國家層面尚無相關法律法規(guī)和政策舉措。但隨著新能源裝機規(guī)模的快速增長，發(fā)展長時大規(guī)模儲能已勢在必行。”完顏祺琪建議，國家層面盡快開展相關立法研究，同時進一步厘清我國鹽穴地下空間分布及利用現狀，明確可用于鹽穴儲能的資源潛力。
他還提出，在當前情況下，各鹽穴儲能項目可從實際出發(fā)，采取礦權換股權、鹵水換礦權、鹽穴老腔租賃、空間購買等多元化合資合作模式。
“鑒于鹽穴空間已成為一種重要資源，有必要對其進行統(tǒng)籌管理，以促進鹽穴空間的規(guī)范利用。同時，建議相關主管部門加強鹽穴使用全生命周期的監(jiān)管。”侯虎燦說道。
陳永泰認為，從長遠看，解決深層地下空間開發(fā)的核心困境，關鍵在于從法律層面剝離“地表土地”“地下礦產”與“地下空間”的三方關系，確立深層地下空間作為獨立自然資源資產的法律地位。
陳永泰建議，在制定新《礦產資源法》配套政策制度時，應進一步明確深層地下空間，特別是具備戰(zhàn)略儲備功能的鹽穴、油氣藏的所有權、利用權及用益物權等權屬關系，以減少因權屬不清引發(fā)的爭議，為資源的高效配置提供清晰的法律依據。
為加快鹽穴等新型地下空間的開發(fā)利用，劉炎認為，應在頂層設計層面總結地方試點經驗，探索建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效的鹽穴等新型地下空間產權管理制度。
劉炎建議，明確鹽穴等新型地下空間權利類型，探索由政府相關部門統(tǒng)一行使所有權職責；編制新型地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃，并將其納入國土空間總體規(guī)劃體系；同時，探索建立新型地下空間建設用地使用權供應機制，細化出讓規(guī)則和出讓流程。
針對鹽穴儲能因需預留保護層致使資源回采率偏低的特殊工藝要求，陳永泰建議完善礦產資源考核評價機制，構建涵蓋資源回采率、地下空間利用效率、運營安全等指標的多維度考核體系。
同時，陳永泰建議，出臺試點支持政策，將鹽穴納入國家戰(zhàn)略性資源，將服務于國家骨干管網調峰、石油儲備及大規(guī)模壓縮空氣儲能的重點鹽穴項目視同國家戰(zhàn)略性礦產資源開發(fā)項目進行管理。
原標題：鹽穴儲能迎來風口，地下空間如何確權
作者：劉恕 李坤
責任編輯：楊曦、陳鍵
網頁編輯：蘇偉